¿Qué queremos regular? Algunos apuntes para la regulación
de la industria Fintech
Cuando uno piensa en la industria Fintech
tiene la tendencia a imaginar empresas que desarrollan nuevas plataformas para
proveer los mismos productos que hoy ofrece la banca tradicional. Pero esa es
una forma muy limitada de entender a las Fintech.
Estas empresas no solamente desarrollan nuevas plataformas, sino que están
cambiando radicalmente el producto financiero mediante desarrollos tecnológicos
enfocados en eliminar las ineficiencias de los productos financieros y, como
consecuencia de ello, incrementar los potenciales márgenes de rentabilidad
reduciendo costos de transacción, riesgos operacionales y de crédito.
Pensemos, por ejemplo, en una aplicación que realiza una calificación
crediticia basada en información no tradicional, como el comportamiento del
consumidor en redes sociales. En este tipo de aplicación, actualmente utilizado
por varias empresas Fintech en el
Perú, las publicaciones que usted haya efectuado en plataformas como Facebook,
Twitter, LinkedIn o Instagram, podrían modificar su calificación crediticia
porque la aplicación evaluaría, por ejemplo, cuántos viajes realiza usted al
año, cuál es su lugar de trabajo, cuántas denuncias tienen sus publicaciones y
cuantos usuarios lo han bloqueado.
Otro ejemplo de una tecnología disruptiva en el mundo Fintech lo tenemos en plataformas de
asesoría de inversiones, con algoritmos que permiten invertir en posiciones o
retirarse de ellas con mayor rapidez y sin depender de la capacidad de reacción
de las personas encargadas de un portafolio de inversiones. De la misma forma,
dentro del mundo de las Fintech
también encontramos a la criptomonedas o monedas virtuales, que, mediante su
emisión digital, descentralizada y sin intervención del gobierno, está
revolucionando el mundo y creando dolores de cabeza a los bancos centrales.
Como vemos, la tecnología Fintech
no es una adaptación digital de los típicos productos de la banca tradicional,
sino que son esencialmente tecnologías disruptivas que están revolucionando el
mercado financiero por las siguientes razones[1]:
(i)
El desarrollo de la tecnología es exponencial en todos los
ámbitos, y la tecnología Fintech no
es una excepción. La capacidad de los procesadores, la complejidad de los
algoritmos y la velocidad de conexión a internet tienen un crecimiento
acelerado que se refleja inmediatamente en sus aplicaciones. Este crecimiento
exponencial no será posible en la banca tradicional, acostumbrada a un
desarrollo más pausado y más dependiente de la decisión humana.
(ii) La tecnología Fintech tiende a eliminar la necesidad
de los intermediarios tradicionales en el mercado financiero, por ejemplo,
plataformas de préstamos peer-to-peer, que originalmente requerían de la
intermediación de una empresa del sistema financiero. Las plataformas Fintech usualmente conectan de una forma
directa a agentes deficitarios con agentes superavitarios de capital.
(iii) El desarrollo de
las Fintech genera que la banca
tradicional y las empresas de tecnología, vinculadas directamente o no al
mercado Fintech, compitan por los
mismos consumidores o por algunos segmentos del mercado.
(iv) Comparado con la
banca tradicional, el mercado Fintech
tiene muy pocas barreras de acceso y bajos costos asociados, al prescindir, en
la mayoría de los casos, de presencia física y de equipos masivos de atención
al cliente.
(v)
El Internet permite que el mercado Fintech se desarrolle sin fronteras, creando un solo mercado global
en el que una compañía puede llegar a consumidores en cualquier parte del
mundo.
(vi) El mercado Fintech ha permitido la democratización
de las oportunidades de inversión, ha reducido los costos transacción en el
mercado financiero y ha incrementado la inclusión financiera.
Estas características nos permiten ver que el fenómeno Fintech está muy lejos de ser
comprendido en su totalidad. Aún es muy pronto para poder tener certeza de
todos los efectos que tendrá esta revolución dentro del mercado financiero y
dentro de la economía global. Sin embargo, es entendible que todos los
reguladores, y en general los gobiernos de la mayoría de países en el mundo,
hayan reaccionado con preocupación y hayan activado sus alertas internas sobre
el desarrollo de estas tecnologías.
En esa línea, hemos notado con cierta preocupación la presentación
de un proyecto de ley en el Congreso de la República que propone declarar de
interés nacional y necesidad pública la regulación de la tecnología financiera Fintech “con el objetivo de proteger los
intereses de los usuarios”.
Nuestra inquietud evidentemente no está sustentada en que creamos
que los intereses de los usuarios o consumidores no deban protegerse, sino por
el contrario, porque creemos que esta ley podría generar decisiones apresuradas
en nuestros organismos reguladores que finalmente puedan ser contraproducentes,
afectando a quienes intentábamos proteger.
Por supuesto, la tecnología Fintech
trae consigo nuevas preocupaciones, como la dificultad de conocer exactamente
todos los riesgos operacionales a los que se encuentra sujeta, o la
imposibilidad de crear restricciones absolutas de actividades que finalmente
pueden proveerse desde cualquier otra parte del mundo a través de internet. Sin
embargo, la tecnología Fintech también
revive preocupaciones ya vividas con la banca tradicional nos referimos por
ejemplo al riesgo sistémico que, según algunos autores, estas nuevas
tecnologías replican con distintas características.
Magnuson[2],
por ejemplo, considera que, a pesar del menor tamaño de las Fintech, el riesgo sistémico que estas
compañías traen consigo es comparable con el riesgo sistémico que representan
las entidades de la banca tradicional conocidas como compañías “too big to
fail”; es decir, aquellas que, por su tamaño e importancia en el mercado, y por
su conexión con otros actores de la economía, pueden ocasionar un desastre
económico si llegaran a caer.
Aunque, desde nuestra perspectiva, y reconociendo que las
compañías Fintech son aún mucho más
pequeñas que la banca tradicional, es exagerado comparar el riesgo sistémico de
las compañías que generaron la crisis económica del 2008 con el riesgo
sistémico generado por las compañías Fintech,
que tienen una presencia menor en el mercado, un tamaño menos considerable de
inversiones y una administración más reducida de activos de terceros; es
cierto, como apunta dicho autor, que las compañías Fintech tienen menor aversión al riesgo en sus decisiones de
inversión y por lo tanto sus políticas de reducción de riesgo operacional, crediticio
y sistémico son más disipadas que las aplicadas por la banca tradicional; sin
embargo, consideramos que esta menor aversión al riesgo no es una
característica propia de las compañías Fintech,
sino que es una característica que viene ligada con el concepto propio de un
emprendimiento.
Para explicar nuestro punto, quisiéramos que el lector se ponga en
el supuesto de cualquier emprendimiento quiera efectuar. La decisión propia de
desarrollarlo implica asumir muchos más riesgos, en un momento determinado, que
los riesgos asumidos por cualquier compañía con años de experiencia en el
mercado, por desarrollar un nuevo producto. La idea central del emprendimiento
es ser disruptivo y conseguir un tamaño tal que nos permita retornos en el más
breve plazo para garantizar su sostenibilidad en el tiempo.
En ese sentido, nos parece relevante, como explicaremos en los
siguientes párrafos, que centremos bien el tema de los riesgos asumidos por una
compañía del sector Fintech. Estos
riesgos se asumen, en principio, por su naturaleza de emprendimientos (por lo
menos en esta etapa de su desarrollo) y no necesariamente porque sea una
característica propia de las compañías Fintech.
Si bien es cierto el riesgo sistémico se incrementa en situaciones
donde los actores son más vulnerables a los embates de la economía, y un actor
es más vulnerable en la medida que su tamaño sea más reducido, esto por si sólo
no convierte a las Fintech en actores
cuyo riesgo sistémico sea necesariamente comparable con la banca tradicional,
sobre todo porque para la existencia de riesgo sistémico se requiere también
que existan mecanismos de propagación de su caída a otros sectores de la
economía, algo que dependerá del tamaño y complejidad que pueda alcanzar actor.
Es bastante discutible que, en esta etapa del desarrollo de las Fintech, que tienen aún muchas
características de un emprendimiento, se haya alcanzado un tamaño y complejidad
tal que la caída de una de ellas genere un efecto dominó en todo el sistema y
en otros sectores de la economía.
Se ha dicho también que las Fintech
generan mayor riesgo sistémico porque la asimetría de información en dicha
industria es muy elevada. Sin embargo, creemos que esta característica no
revela necesariamente que las Fintech
generen un riesgo sistémico considerable, sino que, por el contrario, revelan
que conocemos tan poco de la industria que tomar decisión de regulación basado
en tan poca información carece de sentido y podría ser contraproducente para la
economía.
Dejando de lado el espinoso tema del riesgo sistémico, creemos que
la regulación de la industria Fintech
merece un análisis más profundo que el simple deseo, bien intencionado, de
proteger a los consumidores. Es indiscutible la necesidad de desarrollar una
industria Fintech en el Perú, que
promueva la inclusión financiera, el desarrollo de nuevos emprendimientos, la
creación de riqueza y mayor competencia en el mercado financiero que se
traduzca en mejores condiciones para los consumidores. Sin embargo, para que
eso suceda, se debe tener especial cuidado en el marco regulatorio que se desee
aplicar a esta industria, pues, como sabemos, existen regulaciones en otros
sectores que tuvieron muy buenas intenciones pero que acabaron con la
industria.
En ese sentido, nos permitimos mencionar algunos puntos a tener en
consideración en el estudio de las Fintech
para su posterior regulación, con la finalidad de evitar, en lo posible, dañar
una industria que apenas se encuentra naciendo en el Perú:
(i) Sin industria no
habrá regulación: Si partimos de la premisa que nuestro objetivo es permitir el
desarrollo de una industria Fintech
responsable y que tenga en cuenta los derechos de los consumidores; el paso
previo es permitir que esta industria exista. En esa medida, se debe
considerar, como mencionamos en párrafos anteriores, que la industria Fintech se desarrolla sin ningún tipo de
fronteras, y que, eventualmente, cualquier compañía del mundo puede proveer
servicios financieros en el Perú a través del internet. No es extraño, por
ejemplo, recibir préstamos menores o asesoría financiera a través de
aplicaciones móviles o plataformas tecnológicas administradas por compañías
asentadas en otras partes del globo.
En consecuencia, el regulador deberá tener en consideración que
las normas que establezca para su aplicación a compañías en el Perú, tienen que
permitirles competir en el mercado, esto implica que no deberán crearse
sobrecostos regulatorios excesivos que generen barreras de entrada a las
compañías Fintech o que impliquen un
considerable incremento de los costos de transacción que hagan imposible que
estas compañías disputen el mercado con sus pares alrededor del mundo.
(ii) Dejemos que la
competencia comience: La competencia en el mercado financiero, como en
cualquier otro mercado, ha demostrado ser beneficiosa para los consumidores,
quienes obtienen productos y servicios en mejores condiciones y a menor costo.
En ese sentido, si el objetivo del regulador es promover la competencia y la
inclusión financiera en el Perú, resulta primordial que las Fintech participen en esta competencia y
mitiguen la concentración en el mercado financiero.
En consecuencia, si se pretende regular a las Fintech, entonces también es necesario que las dotemos de
condiciones y beneficios similares a las empresas financieras tradicionales, de
lo contrario, estaríamos condenando a la industria a ser menos eficientes que
las empresas tradicionales por mandato legal y no por su comportamiento en el
mercado o su capacidad de innovación.
Por ejemplo, podemos notar que, bajo la regulación peruana,
únicamente las empresas tradicionales del sector financiero, actualmente
reguladas, tienen la posibilidad de fijar libremente las tasas de interés y
comisiones que aplican en sus operaciones. Sin profundizar demasiado en este
tema, que puede ser materia de un estudio mucho más amplio, debemos precisar
que existen diversos estudios que han demostrado que la limitación de tasas de
intereses no es efectiva para la reducción de los costos de financiamiento, y
que, por el contrario, generan la marginación de un segmento de potenciales
consumidores, reducen la transparencia en el mercado y reducen la competencia [3][4].
En ese sentido, resulta razonable que, agregando costos
regulatorios a la industria Fintech,
también sea necesario dotarles de estos beneficios y libertades para que puedan
competir en el mercado financiero. De lo contrario, estaríamos creando una
regulación completamente diferenciada en perjuicio de una industria nueva e,
indirectamente, estaríamos reduciendo la competencia en el mercado en perjuicio
de los consumidores.
(iii) No todas las Fintech son iguales: Otro error a evitar
en el marco regulatorio es asumir que las empresas del sector Fintech desarrollan actividades
similares o comparables y que, en esa medida, puedan compartir un set
regulatorio similar o general. Nada más lejano de la realidad.
Como hemos visto en párrafos precedentes, la industria Fintech se viene desarrollando en
distintos sectores con diferentes propósitos e ideas de negocio y con
características disímiles. No son comparables, por ejemplo, una compañía que se dedique a
otorgar préstamos con sus propios recursos a favor de terceros mediante una
aplicación móvil, con una compañía que haya desarrollado una criptomoneda.
Estamos hablando de riesgos totalmente distintos, con diferentes niveles de
complejidad y cuya interacción con los demás sectores de la economía será
también particular.
Dicho esto, consideramos que la regulación, de existir, tiene que
centrarse en actividades y no compañías y, mucho menos, industrias
heterogéneas. Existen actividades, desarrolladas por compañías Fintech, que podrían merecer regulación
particular y aquellas otras que no requieren de mayor intervención estatal.
Asimismo, existen actividades que requieren solamente regulación local y
aquellas otras, híper descentralizadas y dispersas en el globo, que requieren
una mayor coordinación de esfuerzos entre reguladores de distintos países.
Finalmente, existen actividades cuyo tamaño e interconexión genera un riesgo
sistémico importante, y aquellas otras que no representan mayor preocupación al
respecto. La industria Fintech es
heterogénea y su regulación no podría ser distinta. No puedes regular aquello
que no entiendes: La industria Fintech
trae consigo nuevos retos para todos los que, de alguna u otra forma, estamos
vinculados al mercado financiero, y los organismos reguladores no son la
excepción.
La alta complejidad tecnológica de esta industria, sumada con el
poco conocimiento que, sobre la materia, poseen generaciones con menor
alfabetización digital, es una ecuación complicada para cualquier especialista
en temas financieros. Algoritmos kilométricos, programas completamente
autónomos, inteligencia artificial, manejo de información masiva en tiempo
récord, son algunos ejemplos de las cosas con las que hoy tenemos que lidiar y
que entendemos muy poco.
En ese sentido, es clave que el regulador no solamente esté
familiarizado con estos términos, sino que conozca su significado y su proceso
a profundidad. De lo contrario, el riesgo de emitir disposiciones legales que
acaben con el sector es alto. Imaginemos por ejemplo una norma que, so pretexto
de la seguridad jurídica, pretenda obligar a que los contratos digitales
celebrados con empresas Fintech se
realicen utilizando el mecanismo de firmas digitales (un proceso bastante más
complejo y costoso que un simple clic en un enlace de aceptación). Estaríamos
condenando a las empresas Fintech a
elevar sus costos de transacción y a celebrar operaciones únicamente con
consumidores sofisticados y con conocimientos sobre contratación digital.
Somos conscientes de que la curva de aprendizaje es alta, y que
nos tomará bastante tiempo comprender plenamente las tecnologías y la lógica
económica que está detrás de la industria Fintech,
pero creemos, sin temor a equivocarnos, que el aprendizaje sobre el sector es
un requisito indispensable para una regulación responsable y que cumpla su objetivo
sin dañar a la industria.
(iv) La innovación no
es el enemigo: Existe una tendencia bastante humana de preocuparse por cambios
que alteran el statu quo de las cosas. Esta preocupación es aún mayor cuando
estos cambios son dramáticos y se producen con velocidades que no podemos
rastrear con nuestros sentidos o percibir de una manera intuitiva.
El cambio tecnológico es así de dramático, es difícil seguir su
paso y cada nuevo programa, aplicación o procesador es exponencialmente
superior a la versión previa. En ese sentido, la innovación tecnológica es un
factor a considerar en la industria Fintech
cuyo negocio principal se desarrolla utilizando dichas innovaciones.
Por lo tanto, desde nuestra perspectiva, la labor del regulador
será promover disposiciones legales lo suficientemente flexibles para permitir
la innovación y adaptarse a ella. No parece una labor fácil, pero el
conocimiento profundo del sector puede dotarnos de las herramientas necesarias
para conseguir esta flexibilidad. Por ejemplo, es evidente que disposiciones
rígidas sobre riesgo operacional podrían ser un obstáculo para la innovación
tecnológica puesto que la innovación presupone cambios constantes en los
sistemas que modifique, por ejemplo, los estándares de seguridad de la
información o de los procesos internos de una compañía.
(v) El mandato
constitucional es proteger el ahorro: Como sabemos, el artículo 87 de nuestra
Constitución Política, establece que es labor del estado el fomento y
protección del ahorro. Esta piedra angular, resulta siendo el soporte
constitucional de toda la regulación en el mercado financiero.
En ese sentido, a pesar de que, como sabemos, los objetivos de
dicha regulación han evolucionado en el tiempo, y, en particular, sobre la base
de riesgos adicionales detectados en el mercado financiero a nivel mundial, siempre
será una buena idea reformular nuestros conceptos y prioridades cuando
pretendamos regular un aspecto de la economía.
En consecuencia, consideramos recomendable que el regulador tenga
en consideración que el objetivo fundamental de su participación en el mercado
es proteger el ahorro, y, donde no haya ahorro o captación de recursos del
público, tendrá que evaluarse con mayor detenimiento si es necesario o no
regular y cuáles son los aspectos, distintos al ahorro, que queremos proteger o
evitar. Este ejercicio es fundamental para evitar los sobrecostos regulatorios
que puedan poner en desventaja a las empresas reguladas frente a sus pares del
exterior o frente a proveedores distintos del mismo servicio no sujetos a
regulación alguna. En ese sentido, las inquietudes de los organismos
reguladores son razonables siempre y cuando exista mandato constitucional para
proteger algún aspecto en particular de la economía o fundamentos claros y
concretos de la existencia de algún riesgo adicional que quiera mitigarse.
Desde nuestro punto de vista, este es otro de los pilares fundamentales de una
regulación responsable.
(vi) Debemos tener
claro el riesgo que queremos mitigar: En línea con lo comentado en el punto
anterior, el ejercicio de la labor regulatoria deberá centrarse primero en
conocer los riesgos que afrontan las compañías de la industria Fintech. Tal como comentamos en puntos
anteriores, existen, por ejemplo, autores que argumentan la posible existencia
de un riesgo sistémico importante en el sector. Sin embargo, toda esta
literatura debe ser confrontada con la realidad de la industria en el país. Es
por lo menos cuestionable, por ejemplo, que actualmente pretendamos hablar de
algún riesgo sistémico generado por la industria Fintech en el Perú, considerando el tamaño de sus operaciones y el
incipiente desarrollo de los emprendimientos en comparación con el mismo sector
en otras jurisdicciones. La labor del regulador, entonces, será medir los
riesgos adecuadamente y evaluar la necesidad de imponer alguna regulación si es
que los riesgos efectivamente existen y son considerables.
Finalmente, y a manera de conclusión, consideramos atendible la
propuesta de que la mejor respuesta regulatoria a la industria Fintech pasa por la creación de un área
de pruebas (sandbox) regulatoria.
Este sandbox, tal como ha sido
pensado y creado en otros países, por ejemplo, el Reino Unido y México (que
resulta ser el país con mayor desarrollo de la industria Fintech de Latinoamérica), permitiría al regulador acompañar al
desarrollo de esta industria, con la finalidad de entender con profundidad sus
procesos y los riesgos asociados, y diseñar, en paralelo, una regulación
particular y adaptada a la industria.
Al respecto, tal como ha indicado el propio regulador británico (Financial Conduct Authority – FCA) en un informe publicado en noviembre de
2015, el propósito de este sandbox
regulatorio es conseguir un mayor acceso al mercado financiero, incrementar la
competencia en el sector y reducir los costos de transacción, todo en beneficio
de los consumidores. Este sandbox
regulatorio británico (denominado Project Innovate) permitiría a las
compañías iniciar operaciones con autorizaciones restringidas para realizar
pruebas de los modelos de negocio hasta que tengan el tamaño adecuado para
cumplir con todos los requisitos de la regulación. Asimismo, el regulador
efectúa un seguimiento y guía individual a las compañías para conocer sus
procesos y adaptar las regulaciones a cada segmento del sector y renuncia
temporalmente al inicio de procedimientos sancionadores mientras dure el
periodo de prueba de los modelos de negocio.
Como vemos, y regresando a la preocupación que manifestamos al
inicio de este artículo sobre el interés por la regulación inmediata de la
industria, creemos recomendable explorar primero respuestas intermedias y
previas al inicio y creación de regulaciones en el sector Fintech (como, por ejemplo, la creación de un sandbox regulatorio), con la finalidad de evitar una regulación
apresurada y contraproducente, que desincentive la inversión en el sector y
que, como consecuencia de ello, perjudique la competencia y a los consumidores.
[1]
BRUMMER, Chris y
GORFINE, Daniel. “Fintech: Building a
21st century regulator’s toolkit”. Milken Institute Center for Financial
Markets, 2014.
[2]
MAGNUSON, William J.“Regulating
Fintech”, Vanderbilt Law Review,
Texas A&M University School of Law Legal Studies, Research Paper 17-55,
Agosto 26, 2017. Disponible en SSRN: https://ssrn.com/abstract=3027525.
[3]
STATEN, Michael. “The Impact of Credit Price and Term
Regulations on Credit Supply” Joint Center for Housing Studies Harvard
University, 2008.
[4]
VANDENBRINK, Donna
C. “The effects of usury ceilings”. Economic Perspectives,
1982.